Пётр заложил традицию Служащего Государя, то есть монарха, как бы состоящего на государственной службе и тянущего лямку наравне с другими.

Полезные и не полезные приёмы государственного управления

(На опыте России)

Леонид Шейнин

Один из НЕ полезных приёмов — двоевластие. Двоевластие и многовластие может возникать в ходе борьбы разных групп и слоёв общества, принимая формы Гражданской войны. Такой ход событий имел место во время так называемого Смутного времени (1605-1613 годы), когда в Московском государстве объявлялись не один, и не два, а несколько десятков претендентов на власть, находивших себе большее или меньшее количество сторонников. Многовластие на просторах России существовало во время Гражданской войны в 1918-1920 годах. Двоевластие, вылившееся в Малую гражданскую войну, существовало некоторое время в Российской федерации осенью 1993 года.[1] Общество, которое неизменно страдает от такого рода событий, старается всеми силами их избежать. Но иногда двоевластие возникает «официально», по воле правящего лица или правящих лиц.

В 1572 г. Иван Грозный распустил опричное войско, а некоторых видных опричников казнил. Два года спустя он объявил себя Иванцом Московским, а вместо себя посадил на престол новокрещёного татарского царевича Симеона Бекбулатовича. Но иностранных послов по-прежнему принимал Иван, и управлять государством фактически продолжал он, а не Симеон, которому велено было оказывать царские почести. Так прошло около года — к недоумению историков, склонных относить этот эпизод к очередной выходке царя-самодура.[2]

В том же 1572 г. царь составил завещание, в котором жаловался, будто он изгнан самовольными боярами, скитается, а потому его детям придётся «доступаться» своего государства и утверждаться на нём. Завещание Грозного Н. И. Костомаров называл сплошным лицемерием и пустословием.[3] Но если рассматривать этот документ не как завещание (Иван умер в 1584 году), а как драматическое произведение, то в нём можно увидеть попытку вызвать жалость к себе — очевидно, по случаю критики в его адрес, прежде всего за Опричнину.

Отмена Опричнины должна была вызвать поток жалоб — челобитий с просьбой возвратить утраченные вотчины, разграбленные дворы, скот и личное имущество. В новой обстановке жалобы подлежали удовлетворению. Но у царя не было желания возвращать обиженным всё то, что они потеряли. Да и денег в казне не было, так как Москва завязла в тогдашней Ливонской (Латвийской) войне, конца которой не было видно. Грозный «нашёл выход» из положения, формально удалившись от дел и передав их другому лицу. Чтобы приглушить критику в свой адрес, в жалобах-челобитных было запрещено упоминать об Опричнине.

Жалобщиков «переключили» на нового царя — Симеона. Но поскольку тот ничего не предпринимал, то всё оставалось по-прежнему. Репутация же Грозного (как он, видимо, думал) не страдала, ибо формально он был лишь скромным подданным Бекбулатовича. В своём новом качестве бывший царь никого не обнадёживал, но никому и не отказывал. Когда же прошло время, и поток жалоб схлынул, Грозный снова сел на трон, спихнув с него своего заместителя.

Помимо ухода царя от жалоб, нельзя исключить также другую причину выдвижения им Симеона. Бесчинства опричников вызвали такой гнев в разных кругах населения, что его не угасила казнь некоторых из них. Назревал бунт, в ходе которого могли разорвать самого царя. Предвидя такой ход событий, Грозный заблаговременно испросил разрешение у королевы Елизаветы на политическое убежище в Англии; в Вологде были приготовлены суда, на которых царь при необходимости мог добраться до Архангельска, чтобы взойти там на английский корабль. В любом случае ему надо было (выражаясь современным языком) уходить в отставку. Но царь Иван извернулся и отделался только видимостью отставки.[4]

Кандидатура временного царя была подобрана не случайно. Если бы Симеон захотел воспользоваться своим положением, чтобы действительно стать царём, то у него вряд ли что-нибудь получилось. Ведь он не представлял собой сколько-нибудь видную политическую фигуру.

Через сто с лишним лет приём Грозного повторил царь Пётр, но при других обстоятельствах и по другому поводу. Желая всему учиться самому и лично участвовать в затеваемых им делах, царь-преобразователь не сидел в Кремле, подобно предкам, а находился среди исполнителей своих велений и своих сотрудников. Но при этом облегчался доступ к царю жалобщиков, просителей, прожектёров. Запретить обращаться к себе царь не мог, это противоречило бы неписаной конституции тогдашнего времени, согласно которой царь был не только Высшей властью, но и прибежищем Справедливости.

Пётр не мог допустить, чтобы его превратили в объект непрерывного воздействия со стороны. У него был только один выход: переключить домогающихся его внимания лиц на другого человека. Он так и сделал. В походах 1695 и 1696 годов против турецкого Азова Пётр принимал участие формально не в качестве царя, а как капитан роты бомбардиров (артиллеристов) Преображенского полка. Это позволяло ему всех нежелательных просителей адресовать к «настоящему» правителю, в качестве которого Пётр избрал князя Фёдора Ромодановского — начальника Преображенского приказа, названного так по селу Преображенскому, расположенному в окрестностях тогдашней Москвы. Ромодановскому Пётр присвоил титул Князя-Кесаря (то есть Цезаря) и обращался к нему с посланиями, в которых именовал себя «холопом Петрушкой». Впрочем, верноподданнические отчёты Петра сопровождались приписками, где говорилось: «Изволь …» , и далее следовало то, что Ромодановский должен был сделать в качестве номинального главы государства.

Правила игры, касающиеся носителя Верховной власти, Пётр соблюдал и впоследствии, Будучи в Петербурге, он перенёс титул Князя-Кесаря на сына Ромодановского Юрия, поскольку старший Ромодановский к тому времени умер.

Мог ли Ромодановский, пользуясь своим положением, похитить власть у Петра ? Вряд ли. Об этом деятеле князь Куракин так написал в 1727 году: «Сей князь был характеру партикулярного (то есть особого — Л.Ш.): собою видом как монстра; нравом злой тиран; превеликий нежелатель добра никому; пьян во все дни; но его величеству верный так был, как никто другой».[5] Как глава пыточного и расправного ведомства, Ромодановский пользовался дурной известностью не только у простого народа, но и у правящей верхушки. В одном из (немногих) критических писем к нему Пётр назвал его «зверем» — видимо, повторяя ходячее прозвище адресата.

В 1695 году Азов не был взят. Одна из причин неудач Московского войска состояла в невозможности блокировать город со стороны Азовского моря, откуда туда поступали подкрепления. Поэтому Пётр наложил на страну новую тяготу — строительство военно-морского флота. В недалёкой перспективе, как рассчитывал Пётр, этот флот взломает турецкие запоры в проливах Босфор и Дарданеллы и обеспечит для России безопасную торговлю со странами Средиземноморья. Однако добиться полной свободы торгового судоходства в проливах удалось только спустя двести с лишним лет, после многих войн и мирных переговоров, завершившихся подписанием конвенции в г. Монтрё в 1936 г.

Но была и другая причина неудачи, которую можно назвать двоевластием. В 1695 г. Азов осаждали три корпуса войск во главе с Гордоном, Головиным и Лефортом, поста же Главнокомандующего не существовало. Функции Главнокомандующего выполнял Пётр, хотя формально он не был облечён такой властью. По-видимому, такое нечёткое разделение обязанностей плохо сказывалось на взаимодействии войск. Так, при неудачном подрыве турецких укреплений пострадали близко расположенные ряды осаждающих; это послужило поводом для ропота стрельцов, что их «расходуют» нарочно. Лишь немногим лучше было организовано командование при осаде Азова в 1696 году. На этот раз на море командовал Лефорт, а на суше Шеин. Функции главнокомандующего выполнял Пётр, но опять-таки без чёткого разделения прав и обязанностей между военачальниками. Тем не менее, Азов был взят.

Опыт осады Азова был освоен, хотя и не сразу. Этот опыт заключался в том, что пребывание царя в действующей армии вообще является излишним и даже вредным. В Отечественную войну 1812 года лица из окружения царя Александра I настойчиво рекомендовали ему покинуть действующую армию, в которой он появился, и не вмешиваться в действия военачальников. Был выслан из армии брат царя Константин, оскорбивший главнокомандующего Барклая де Толли.

Уже в советские времена долгий спор о сосуществовании в армии командиров и комиссаров закончился упразднением комиссаров. Однако историкам ещё предстоит раскрыть такой феномен, как партийное управление страной в течение ряда десятилетий ХХ века — при параллельном существовании конституционных государственных органов.

Метод укрывательства своего царского достоинства Пётр применял в следующие 1697-98 годы, когда под именем урядника Петра Михайлова он выезжал в Западную Европу в составе Великого посольства. Изменение имени позволяло ему избавляться от излишних церемоний, с меньшими помехами учиться у голландских кораблестроителей, а также овладевать дипломатическим искусством в Вене, где он, фигурально выражаясь, стоял за плечами своих послов. (В Вене обсуждались перспективы войны с Турцией.) Однако маскировка личности царя не обходилась без накладок. Проезжая Ригу, Пётр стал интересоваться толщиной тамошних крепостных стен, и чуть не был застрелен шведским часовым. Впоследствии шведские власти, отклоняя протест Москвы, заявили, что комендант города не знал (не обязан был знать?), что в составе Московского посольства скрывается сам царь.

Поскольку формально Россией правил Князь-Кесарь, Пётр мог брать на себя роль винтика в государственной машине. После взятия Азова, когда в Москву вступало победоносное войско, впереди в каретах ехали военачальники. Пётр же во главе роты Преображенцев шёл после них. Смысл этого парада понятен. Пётр хотел показать, что он выполняет свой долг наряду с другими, строго соблюдая установленную иерархию. Скромные чины, которые присваивал себе Пётр, служили ему инструментом против домогательств о продвижении по службе заслуженных и не вполне заслуженных лиц из его окружения. И.И. Голиков, один из первых биографов Петра, приводит такой случай. Когда во флоте освободилась вакансия шаутбенахта (младший адмиральский чин), Пётр подал прошение на эту должность вместе с другим претендентом. Коллегия Адмиралтейства высказалась не в пользу Петра. На что Пётр заметил: «Посмели бы они поступить по-другому!». Насколько остро Пётр воспринимал вопросы карьерного роста своих подданных, можно судить по такому эпизоду. По поводу возвращения в 1698 году Петра из Вены в Москву, был устроен званый приём и пир. На этом пиру Пётр едва не заколол Шеина, о котором ему сообщили, что тот принимает деньги от получателей полковничьих патентов.

Известно, что Пётр ввёл иерархию классных чинов (рангов) для офицеров и гражданских служащих ; при этом он предписал чины давать не «по породе», а только за заслуги перед государем и государством. Один из молодых сотрудников Петра (Неплюев) вспоминал впоследствии слова царя: «Моя должность состоит в том, чтобы у достойного не отнять, а недостойному не дать».

Опыт Петра с мнимой передачей власти другому лицу, как и с выдачей себя за другое лицо, оказался мало удачным. Зато Пётр заложил традицию Служащего Государя, то есть монарха, как бы состоящего на государственной службе и тянущего лямку наравне с другими. Этот пример был поддержан императором Павлом (правил в 1796-1801 годах), который приказал своим сыновьям проходить службу, начиняя с младших офицерских чинов. Когда наследник престола вступал на трон, он «застывал» в том чине, который имел в момент венчания на царство.

«Поведение государя — это половина конституции». Так писал во времена королевского абсолютизма французский энциклопедист Дени Дидро. Традиция считать монарха государственным служащим, утверждённая в России Петром, несомненно, дисциплинировала государственный аппарат. Она внедряла в головы правящих лиц сознание того, что они работают не на себя, а на благо своей страны.

В государственном управлении метод двоевластия является не единственным спорным. Заслуживает внимания метод Разновластия, или метод Чрезмерного дробления государственных функций. Этот метод способен угрожать эффективности власти. По контрасту, положительным примером служит совмещение функций главы правительства и министра обороны в военное время, как это было сделано в Великобритании в 1939-1945 гг. Оба этих поста занимал Уинстон Черчилль. В своих воспоминаниях о Войне Черчилль пишет, что он всеми силами сопротивлялся созданию особого поста Министра обороны, так как это создавало средостение между ним, как главой правительства, и командующими родами войск и их штабами. В СССР в первые дни Войны военные лидеры буквально заставили Сталина принять на себя пост Наркома обороны, ибо даже бесспорные приказы и директивы Наркома обороны Тимошенко передавались в войска с запозданием, так как совершали дополнительный путь в Кремль и обратно.

На горизонтальном уровне дробление функций управления тоже может оказаться не полезным. В России был опыт создания специализированной экологической милиции. Казалось бы, такая структура — адекватный ответ на неблагополучное положение в области охраны природы. Но при разделении надзорно-силовых функций, «проваливается» участие в охране природы всех остальных милицейских подразделений, которые на своих участках работы тоже сталкиваются с экологическими нарушениями и преступлениями. При наличии специализированных подразделений, все прочие милицейские структуры обрекаются на пассивность, ведь охрана природы оказывается «не их делом». Возможно, по этой причине экологическая милиция (ныне полиция), как самостоятельная структура, была ликвидирована ; возможно, по тем же соображениям особой экологической полиции не существует во многих других странах мира.

За последние годы судебная практика всё чаще прибегает к экспертным заключениям. По закону, аргументированное мнение эксперта необходимо, когда требуются специальные технические и другие познания, которыми обладают специалисты. Однако немало судей (равно как и следователей) прибегает к экспертизе как к инструменту, который помогает им снять с себя ответственность за принимаемые решения. Так, распространена практика передачи на экспертизу политических памфлетов на предмет распознавания в них признаков экстремизма. Но такое распознавание — дело самих судей. Они не должны передоверять важнейших своих функций экспертам (которые в приведённых случаях не выскажут ничего такого, что не было бы известно самим судьям).

Приёмы управления — важнейшая часть государственной культуры. Хотя они закрепляются в законах, но законы меняются. Какие соображения стояли и стоят за переменами, например в построении органов государственного управления, нередко известно лишь узкому кругу управленцев. Опыт этих людей нужен каждому последующему поколению государственных деятелей, ибо иначе они не гарантированы от повторения прежних ошибок. В какой-то мере этот опыт приводится в известность и преподносится слушателям в специальных учебных заведениях — академиях государственной службы. Однако до его популяризации и специального исследования — ещё очень далеко.